Ideas, institutions, and the politics of social policy reforms

Abstract

Welfare state research has demonstrated that ideas and institutions can influence the paths and politics of welfare state expansion and retrenchment. This dissertation investigates the role of political decision-making in Finnish social policy reforms, focusing particularly on the agency of policy actors operating within the constraints of historical institutions. The dissertation consists of four research articles that examine developments concerning unemployment benefits and social assistance.

Welfare state institutions have been shown to be supported by self-reproducing mechanisms that help them stay on a set path despite structural, political, and economic pressures faced by most welfare states. When policy actors work either to cause institutions and policies to remain on a certain course or make them diverge from their paths, their abilities to set the agenda, to convince and coerce others, and to build coalitions are crucial for their success. Ideas — historically constructed causal beliefs, perceptions, and values — shape these processes in several ways. They inform the construction of problems and policy solutions, they provide actors with the perspectives that in turn influence the content of policy proposals, and they are used strategically in political discourse to create new meanings and to support or to undermine existing institutional configurations.

This dissertation draws on historical institutionalist and ideational literature to study developments in the Finnish welfare state from the 1980s to the 2010s. This period has been marked by a nearly constant discussion about a need for policy reforms, but the examined welfare state institutions have not been subjected to sudden radical transformations. However, after an ideational shift in the 1990s, they have undergone incremental changes that have made benefit systems stricter. A similar institutional stickiness concerned the administration of social assistance, until it was abruptly moved from the municipalities to the state level in 2017. The central theme of this dissertation concerns how the interaction of institutions and ideas and the agency of policy actors influenced these developments.

Articles I and II focus on unemployment benefits. The first investigates the influence of partisan politics on the development of earnings-related and basic-level unemployment benefits in the span of over 30 years. The second looks at how ideas were employed by political parties in the reforms of the late 2010s, when the conditionality of benefits was increased while simultaneously conducting an experiment on an unconditional basic income. The remaining two articles examinethe use of ideas related to the issue of centralisation of social assistance. Article III investigates how frames regarding this issue were constructed and how effective they were in garnering support for and against the reform, and article IV examines how and why the decision on centralisation was eventually made.

These questions are approached using multiple data and methods. Each of the four articles uses qualitative analysis of policy documents. In addition, interviews are used in article IV to provide deeper insight into the intricacies of policymaking, and regression analysis is used in articles I and III to analyse partisan effects on unemployment benefit development and the effect of ideational framing on public opinion in a survey.

The results demonstrate the complexity and difficulty of institutional reform, which have been present in both the investigated policies. The institutional structure of earnings-related unemployment benefits, in particular, is resistant to change, and despite discernible differences in how they are viewed by the major political parties, this has resulted in only modest changes to benefit generosity. Meanwhile, parties across the political spectrum continue to view basic-level benefits in terms of the activation paradigm, which emphasises work incentives over redistribution. The paradigm provides policy actors with the ideational tools to advance different kinds of policies through a balancing of cognitive and normative framing.

A similar institutional stickiness has concerned the administration of social assistance, despite strong policy evidence that supported its centralisation since the 1990s. Centralisation was framed in terms of widely accepted moral values, which is shown to have increased its popularity, but it was long resisted by powerful policy actors. Eventually, the incremental institutional change in benefit handling helped erode the ideational foundation of the resistance to reform, which led to the abrupt and path-breaking decision on centralisation.

To conclude, the study of social policy and politics should continue to pay attention to ideas and institutions and especially their interaction, which both shapes and is shaped by the agency of policy actors. Moreover, analyses of policy development should take into account the broader historical perspective, as well as instances where reform attempts did not come to fruition, to fully grasp how and why continuity and change take place. Neither occurs by itself; both require active participation from institutional and political actors, and often these processes unwind over a long time.

Tämä väitöskirja käsittelee poliittisen päätöksenteon ja poliittisten toimijoiden roolia Suomen sosiaalipoliittisissa uudistuksissa. Väitöskirja koostuu neljästä osatutkimuksesta, jotka tarkastelevat työttömyysturvaa ja toimeentulotukea koskevia uudistuksia.

Hyvinvointivaltioiden tutkimus on korostanut ideoiden ja instituutioiden vaikutusta sosiaalipolitiikan kehityksessä. Erilaisten polkuriippuvuusmekanismien on osoitettu tukevan sosiaalipoliittisia instituutioita rakenteellisten, poliittisten ja taloudellisten muutospaineiden keskellä. Poliittiset toimijat voivat pyrkiä säilyttämään tai murtamaan vallitsevia institutionaalisia rakenteita. Tämä edellyttää heiltä kykyä asettaa agendoja, taivuttaa muita toimijoita oman asiansa kannalle ja muodostaa uusia koalitioita. Ideat, kuten toimijoiden arvot, ajattelumallit ja kausaaliset uskomukset, vaikuttavat näihin prosesseihin monin eri tavoin. Ne toimivat alustana sekä poliittisten ongelmien että niiden ratkaisujen rakentamiselle, ne vaikuttavat toimijoiden ajattelun taustalla heidän muodostaessaan ehdotuksia politiikkatoimista, ja niitä käytetään strategisesti poliittisessa diskurssissa uusien merkitysten luomiseksi ja olemassa olevien rakenteiden tukemiseksi tai heikentämiseksi.

Tämä väitöskirja tarkastelee Suomen hyvinvointivaltion kehityspolkuja 1980-luvulta 2010-luvulle historiallisen institutionalismin ja ideoiden tutkimuksen valossa. Suomessa on käyty 1990- ja 2000-luvun talouskriisien vauhdittamana lähes jatkuvaa keskustelua sosiaalipoliittisten uudistusten tarpeesta. Tästä huolimatta sosiaalipoliittisiin instituutioihin ei ole juurikaan kohdistunut äkillisiä, perustavanlaatuisia muutoksia. 1990-luvulla tapahtuneen ideatason muutoksen jälkeen työttömyysturvaa ja toimeentulotukea on kuitenkin uudistettu vähittäisillä muutoksilla, joissa etuusjärjestelmien ehdollisuutta ja vastikkeellisuutta on lisätty. Myös perustoimeentulotuen järjestämistavasta keskusteltiin vuosikymmeniä, ennen kuin tuki äkillisesti siirrettiin kunnilta Kansaneläkelaitokselle vuonna 2017. Tässä väitöskirjassa tarkastellaan erityisesti instituutioiden, ideoiden ja poliittisen toimijuuden vuorovaikutuksen merkitystä näille kehityskuluille.

Osatutkimukset I ja II keskittyvät työttömyysturvajärjestelmään. Niistä ensimmäinen tutkii puoluepolitiikan vaikutusta työttömän perus- ja ansioturvaan yli 30 vuoden ajanjakson aikana. Jälkimmäinen tarkastelee ideoiden käyttöä puolueiden diskursseissa koskien 2010-luvun lopun uudistuksia, joissa etuuksien vastikkeellisuutta lisättiin samaan aikaan, kun hallitus toteutti kokeilun vastikkeettomasta perustulosta. Jälkimmäiset kaksi osatutkimusta keskittyvät puolestaan ideoiden käyttöön keskustelussa toimeentulotuen keskittämisestä Kelaan. Osatutkimus III tarkastelee, miten kysymys Kela-siirrosta kehystettiin ja millainen vaikutus näillä kehyksillä oli kansalaismielipiteeseen, ja osatutkimus IV selvittää, miten ja miksi poliittinen päätös Kela-siirrosta lopulta tehtiin.

Näitä kysymyksiä tarkastellaan väitöskirjassa erilaisilla aineistoilla ja menetelmillä. Kaikissa neljässä osatutkimuksessa sovelletaan politiikkadokumenttien laadullista analyysiä. Lisäksi osatutkimuksessa IV hyödynnetään haastatteluaineistoa poliittisen päätöksentekoprosessin valaisemiseksi, ja osatutkimuksissa I ja III käytetään regressioanalyysiä, jolla arvioidaan hallituskokoonpanojen vaikutuksia työttömyysturvan tasoon sekä toimeentulotuen Kela-siirron kehystämisen vaikutusta kansalaismielipiteeseen.

Tutkimustuloksissa korostuvat institutionaalisen muutoksen monimutkaisuus ja vaikeus. Erityisesti ansiosidonnaisen työttömyysturvan institutionaalinen rakenne on jäykkä muutoksille, ja melko selvärajaisista puolueiden näkemyseroista huolimatta etuuksien tasossa on tapahtunut tarkastelujaksolla vain vähäisiä muutoksia. Toisaalta useimmat puolueet tarkastelevat työttömän perusturvaa ennen kaikkea työnteon kannustimia korostavan aktivointiparadigman kautta. Tämä paradigma tarjoaa ideatason välineitä ja ajatusmalleja, joita poliittiset toimijat voivat hyödyntää rakentaakseen kognitiivisia ja normatiivisia kehyksiä ja edistääkseen erilaisia ehdotuksia politiikkatoimiksi.

Samankaltainen institutionaalinen jäykkyys koski pitkään myös toimeentulotukea. 1990-luvulla tehtyjen kuntakokeilujen tulokset puolsivat tuen siirtämistä Kelaan, ja poliittisessa keskustelussa Kela-siirto onnistuttiin kehystämään vetoamalla yleisesti hyväksyttyihin arvoihin, minkä on osoitettu lisäävään uudistusehdotusten kannatettavuutta. Tästä huolimatta uudistus ei edennyt vahvojen poliittisten toimijoiden vastustaessa sitä. Ajan kuluessa vähittäinen institutionaalinen muutos etuuskäsittelyssä kuitenkin heikensi perusteita, joilla muutosta oli vastustettu, mikä johti lopulta äkilliseen päätökseen Kela-siirrosta.

Sosiaalipolitiikan tutkimuksen tulisi edelleenkin keskittyä ideoihin ja instituutioihin sekä etenkin näiden vuorovaikutukseen ja sen suhteeseen poliittiseen toimijuuteen. Tutkittaessa yksittäisiä poliittisia muutoksia tulisi myös huomioida niiden laajempi historiallinen konteksti sekä myös ajan kuluessa tehdyt mutta toteutumatta jääneet uudistusyritykset. Vain näin voidaan muodostaa käsitys siitä, miten jatkuvuus ja muutos nivoutuvat yhteen. Kumpikaan ei tapahdu itsestään; ne edellyttävät aktiivista osallistumista institutionaalisilta ja poliittisilta toimijoilta, ja usein nämä prosessit hahmottuvat vasta pidemmän tarkastelujakson aikana.