Wiggle Room: Discretionary Power and Vulnerability in Asylum Procedure

Abstract

This doctoral dissertation examines how asylum decision-makers are able to operationalise the existing legal framework to control migration, by using their discretionary power, and what implications the use of discretionary power in the asylum procedure may have for applicants who are made vulnerable – in particular, for those applying for asylum on the grounds of sexual orientation.

Street-level implementers, or public employees (e.g., caseworkers and judges) and the organisations that employ them, make decisions regarding access to asylum. The scale, complexity, and invisibility of street-level implementers’ discretionary power render it difficult to scrutinise. Yet, as this dissertation shows, this scrutiny is crucial, as the authorities’ interpretive shifts may risk protection for entire asylum applicant populations.

Previous empirical research on discretion focuses largely on the output of the individual street-level bureaucrat. This dissertation contributes to knowledge on discretion by highlighting how street-level discretionary power in asylum decision-making may be collectivised, or used on a large scale to control migration, and some of it delegated to third parties, such as non-governmental organisations (NGOs). The dissertation finds that the asylum procedure is rendered difficult for asylum applicants to navigate especially when policies are shifty and opaque, when protection criteria are abstract and difficult to grasp, or when approaches are inconsistent from one level of asylum decision-making to the next. This dissertation argues for a novel way of framing vulnerability in the asylum procedure: vulnerability should not only be understood as an inherent characteristic or the circumstances of the individual claimant, but also as procedural vulnerability, or a set of structural risks for the claimant that relate, for instance, to the aforementioned shortcomings of the asylum procedure itself.

The dissertation consists of this synthesis and three substudies. The data include asylum decisions concerning 18-34-year-old Iraqi applicants and interviews with legal actors, such as asylum decision-makers and NGO workers, working with asylum-seekers in Finland. Substudy I employed a mixed-method approach, combining both quantitative and qualitative analysis, and substudies II and III used qualitative approaches, such as thematic analysis and qualitative content analysis.

--- Tässä väitöskirjassa selvitetään, kuinka turvapaikkapäätösten tekijät voivat hyödyntää olemassa olevaa lainsäädäntöä ja siihen perustuvaa harkintavaltaansa maahanmuuton kontrolloimiseksi, sekä sitä, millaisia seurauksia harkintavallan käytöllä turvapaikkaprosessissa voi olla haavoittuvaan asemaan joutuneille hakijoille – etenkin yksilöille, jotka hakevat turvapaikkaa seksuaalisen suuntautumisen perusteella.

Ruohonjuuritason lainsoveltajat, yksittäiset julkisen vallan käyttäjät (esim. ylitarkastajat ja tuomarit) ja heidän edustamansa organisaatiot, tekevät päätöksiä turvapaikka-asioissa. Ruohonjuuritason lainsoveltajien harkintavallan käytön määrä, monimutkaisuus ja näkymättömyys tekevät siitä hankalan tutkimuskohteen. Tämä väitöskirja kuitenkin osoittaa, että tällainen tarkastelu on tärkeää, sillä viranomaisten harkintavallan käyttöön liittyvät muutokset voivat vaikuttaa kokonaisia hakijaryhmiä koskevaan kansainväliseen suojeluun.

Aiempi harkintavaltaa koskeva empiirinen tutkimus keskittyy suurelta osin yksittäisten päätöksentekijöiden ratkaisuihin. Tämä väitöskirja laajentaa ymmärrystä harkintavallasta valottamalla, kuinka sitä voidaan turvapaikkapäätöksenteossa ruohonjuuritasolla käyttää kollektiivisesti, ts. laajassa mittakaavassa, ja kuinka sitä voidaan siirtää kolmansille osapuolille, kuten kansalaisjärjestöille. Väitöskirja osoittaa, kuinka turvapaikkaprosessista voi tulla hakijoille vaikeasti hahmotettava etenkin silloin, kun käytännöt muuttuvat tiheään ja läpinäkymättömästi, kun kansainvälistä suojelua koskevat kriteerit ovat abstrakteja ja vaikeasti ymmärrettäviä, tai kun lähestymistavat ovat epäyhtenäisiä turvapaikkapäätöksenteon eri tasoilla. Väitöskirja esittää uutta tapaa kehystää haavoittuvuus turvapaikkaprosessissa: haavoittuvuutta ei tule nähdä yksinomaan yksittäisen turvapaikanhakijan ominaisuutena tai olosuhteena, vaan myös prosessuaalisena haavoittuvuutena, joukkona rakenteellisia riskejä turvapaikanhakijalle, jotka liittyvät esimerkiksi mainittuihin turvapaikkaprosessin puutteisiin.

Väitöskirja koostuu tästä yhteenveto-osuudesta ja kolmesta osatutkimuksesta. Aineistoon sisältyy 18–34 -vuotiaita irakilaisia hakijoita koskevia turvapaikkapäätöksiä sekä turvapaikanhakijoiden kanssa Suomessa työskentelevien oikeudellisten toimijoiden, kuten turvapaikkapäätösten tekijöiden ja järjestötoimijoiden, haastatteluja. Ensimmäisessä osatutkimuksessa hyödynnetään monimenetelmäistä lähestymistapaa, jossa on yhdistetty sekä määrällistä että laadullista analyysia. Toisessa ja kolmannessa osatutkimuksessa käytettiin laadullisia analyysimenetelmiä, kuten temaattista analyysia ja laadullista sisällönanalyysia.