Lainvalmistelua sidosryhmien ja aiempien lainsäädännöllisten ratkaisujen ristipaineessa : Tapaustutkimus maakaariuudistuksen lainvalmistelusta vuosina 2021–2024

Abstract

Suomessa poliitikkojen ja virkamiesten lisäksi myös sidosryhmät pääsevät osallistumaan lakien valmisteluun. Lainvalmistelussa tehdään ratkaisuja lakien sisällöistä prosessiin osallistuvien tahojen keskenään joskus täysin ristiriitaisten tavoitteiden ja arvojen sekä käytännön realiteettien ristipaineessa. Tutkimukseni kohdistuu maakaaren vuosien 2021–2024 uudistamishankkeen lainvalmisteluun. Lainvalmistelun kuluessa on selvitetty muun muassa kiinteistöluovutusten muotovaatimusten keventämisen mahdollisuuksia ja kaupanvahvistuksen tarpeellisuutta. Lainvalmisteluun osallistuneiden tahojen omien tavoitteiden ja laista peräisin olevien menettelyllisten vaatimusten lisäksi myös nykyisen kiinteistöoikeusjärjestelmän voidaan nähdä käytännössä rajaavan niitä vaihtoehtoja, joita lainvalmistelussa on käytettävissä. Tutkimukseni on sen vuoksi yhdistelmä kahta eri näkökulmaa: esineoikeudelle tunnusomaisen oikeuden sisäisen näkökulman yhdistän empiirisen oikeustutkimuksen tarjoamaan oikeuden ulkoiseen näkökulmaan.

Tutkimuksen ensimmäisessä osassa tutkin, mitkä oikeuden sisäiset tekijät ovat mukana rajaamassa maakaaren muuttamisen mahdollisuuksia. Lainvalmistelu voidaan nähdä polkuriippuvana toimintana: aiemmissa lainsäädäntöhankkeissa tehdyt ratkaisut ja aiemman sääntelyn taustalla olevat tavoitteet vaikuttavat osaltaan siihen, minkälaista lainsäädäntöä on tarkoituksenmukaista saattaa voimaan. Maakaaren muuttamista rajaavat tärkeimmät oikeuden sisäiset tekijät ovat kiinteistötietojärjestelmän julkinen luotettavuus, viranomaisten ajantasaisen tiedon tarve sekä kiinteistökaupan osapuolten suojaaminen virheiltä. Kaupanvahvistajasta ei voida luopua vaarantamalla kaupanvahvistuksen varaan vuosien saatossa rakennettuja viranomaisten tietovirtoja ja erityisesti näiden tietovirtojen ajantasaisuutta. Kaupanvahvistuksesta johtuvista transaktiokustannuksista huolimatta edullisinta on edelleen vaatia, että kaupanvahvistaja toimii kiinteistökaupan viranomaisvalvojana.

Tutkimuksen jälkimmäisessä osassa selvitän empiirisillä menetelmillä lainvalmistelun dokumentaarista todellisuutta. Tutkin lainvalmisteluaineistoa yhdistelemällä eri menetelmiä, jotka tukevat toisiaan ja antavat yhdessä kuvan siitä, mitkä tahot ovat pyrkineet vaikuttamaan maakaaren uudistamiseen ja mitä näiden vaikutuksista on havaittavissa. Käyttämistäni menetelmistä tietokoneavusteinen dokumenttivertailu on kokonaan uusi avaus suomalaisen lainvalmistelun tutkimuksessa, ja tämän tutkimuksen tulosten perusteella on syytä harkita sen käyttämistä laajemminkin lainvalmistelun kulkua tutkittaessa. Tutkimukseni tuloksina selviää, että maakaarta uudistettaessa on kuultu laajasti sidosryhmiä eri vaiheissa. Huomionarvoista on sekä ruotsinkielisten lausuntojen puuttuminen että yksityisten toimijoiden poikkeuksellisen laaja ja välitön osallistuminen lainvalmisteluun. Tässä hankkeessa on suoraan hyödynnetty lainvalmistelun aiempien vaiheiden tekstiaineistoa lain esitöitä kirjoittaessa. Myös tiettyjen lausuntojen ja hallituksen esityksen väliltä löytyy yhtäläisyyksiä: tietyillä sidosryhmillä on ollut lain esitöistä näkyvää vaikutusta maakaaren lainvalmistelun kulkuun.

Vaikka lopulta maakaaren uudistuksessa päädyttiin alkuvaiheissa visioiduista kokonaisuudistuksista pistemäisiin pieniin muutoksiin, kertoo lainvalmisteluprosessi itsessään paljon siitä, miten moninaiset asiat vaikuttavat uusien lakien säätämiseen – sekä oikeusjärjestelmän sisältä että sen ulkopuolelta.