Säätiöiden valvonnan edellytykset ja välineet omistaja- ja jäsenvalvonnan näkökulmasta

Abstract

Säätiöt ovat Suomessa ainoa yksityisoikeudellisten oikeushenkilöiden luokka, johon kuuluvat on säädetty viranomaisvalvonnan alaisiksi. Valvonta ulottuu jokaiseen säätiöön riippumatta sen harjoittaman toiminnan luonteesta tai laajuudesta. Tavanomainen perustelu valvonnalle on omistaja- tai jäsenvalvonnan puuttuminen säätiön rakenteesta. Olen kyseenalaistanut tämän perustelun tutkien yhtäältä sitä, mitä omistaja- tai jäsenvalvonta yhteisöissä tarkoittaa ja toisaalta valvonnan merkitystä common law -oikeuden trust-järjestelyissä. Omistajavalvonnan lähtökohta on omistuksen ja vallan eriytyminen, ja sen toteutumisen edellytyksiä ovat kontrollivalta, erityisesti oikeus vaihtaa organisaation johto, kontrollivallan käyttämiseen tarvittavat resurssit ja informaatio sekä kannustin valvoa. Vaikka omistajat ja jäsenet voivat valvoa organisaation johtoa, ne eivät välttämättä valvo sitä ja niiden edellytykset valvontaan vaihtelevat. Säätiövalvonnan tarkastelu omistajavalvonnan edellytysten näkökulmasta on osoittanut, että Suomessa valvontaviranomaisella ei ole kontrollivallan ydintä eli oikeutta vaihtaa säätiön johto.

Viranomaisvalvonta ei seuraa välttämättömyytenä mistään säätiön oikeushenkilömuotoon liittyvästä ominaisuudesta. Säätiöitä voidaan valvoa luottamuksen edistämiseksi, lahjoitustahdon ylläpitämiseksi, yhteiskunnan intressissä tai muusta lainsäätäjän perusteltuna pitämästä syystä. Säätiöiden oman intressin näkökulmasta viranomaisvalvonta on keino turvata säätiön tarkoituksen pysyvyyttä, sitovuutta ja toteutumista. Ensisijainen vastuu säätiön tarkoituksen toteuttamisesta sääntöjen ja säätiölain mukaisesti on säätiön hallituksella. Kuten trust-oikeudessa on perusteltu, omistajavalvonnan puuttuminen korostaa vastuuvelvollisten fidusiaarivelvollisuuksia.

Vain luotettavan tehokkaalla valvonnalla on mahdollista tavoitella vaikuttavuutta toisten toimintaan. Kun julkista valvontaa kehitetään, tulisi kriittisesti arvioida, miltä osin voimassa oleva lainsäädäntö ei mahdollista valvonnan toteuttamista tehokkaasti. Säätiölaki suojaa säätiöiden hyödyllisten tarkoitusten toteutumista, mutta Suomessa myös poikkeuksellisen voimakkaasti säätiön hallituksen jäsenten oikeutta pysyä tehtävässään.

<b>The Prerequisites and Tools for the Supervision of Foundations from the Perspective of Ownership Control</b>

Foundations are the only class of private law legal entities in Finland that are subject to public supervision. This supervision extends to every foundation, regardless of the nature or scope of its activities. A common justification for supervision is the absence of ownership or membership control in the structure of the foundation. I have questioned this justification by examining on one hand, what ownership control in organizations means and, on the other, the meaning of control in common law trust arrangements. The basis of ownership control is the separation of ownership from control, and its implementation requires control rights, particularly the right to change the organization’s management, the resources and information needed to exercise control rights, and the incentive to monitor. Although owners and members can exercise control rights over the management, they do not necessarily do so, and their capacity to monitor varies. Examining foundation supervision from the perspective of the prerequisites for ownership control has shown that in Finland, the supervisory authority does not have the core of control power, i.e., the right to change the foundation’s management.

Foundation supervision does not necessarily follow from any characteristic inherent to the legal form of a foundation. Foundations can be monitored to promote trust, maintain the intent to donate, in the interest of society, or for other reasons deemed justified by the legislator. From the perspective of the foundation’s own interests, foundation supervision is a mean to ensure the permanence, binding nature, and implementation of the foundation’s purpose. The primary responsibility for fulfilling the foundation’s purpose according to its rules and the Foundation Act lies with the foundation’s board. As argued in trust law, the absence of ownership control emphasizes the fiduciary duties of accountable persons.

Only with reliable and effective supervision it is possible to aim for an impact on the actions of others. When developing public supervision, it is necessary to critically assess to what extent the current legislation does not allow for effective implementation of supervision. The Foundation Act protects the fulfillment of the beneficial purposes of foundations, but in Finland, it also exceptionally strongly protects the right of foundation board members to remain in their positions.