Hallinnollinen sanktiointi

Abstract

<b>Tausta</b>

Suomessa lainsäätäjä reagoi helposti yhteiskunnalliseen häiriötekijään rikosoikeuden keinoin. Tästä on osoituksena se, että syksyllä 2010 varsinaisen rikoslain lisäksi rikoksesta oli säädetty 256 eri laissa. Suomalainen, lähtökohdiltaan maltillinen kontrolli- ja kriminaalipolitiikka on 1970-luvulla linjatun vastaisesti johtanut 2000-luvulle tultaessa rikosoikeudellisen kontrollin lisääntymiseen ja jopa kiristymiseen. Raja rikosten ja rikkomusten välillä on liudentunut ja paikoitellen kadonnut ja erityisesti turvallisuudesta on kehittynyt – käsitteeseen liittyvistä oikeudellisista jännitteistä huolimatta – keskeinen rikosoikeudellisen sääntelyn oikeutusperuste.

Rikosoikeuden käyttäminen vähäisten rikosten kontrollointiin on aiheuttanut Suomeen viivästymisen ongelman. Yleisessä tiedossa on se, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on antanut 2000-luvulla Suomelle kymmeniä tuomioita siksi, että rikosjuttuja on käsitelty viranomaisissa ja tuomioistuimissa liian kauan. Vähemmän on sen sijaan keskusteltu siitä, että myös vähäiset rikokset viivästyvät rikosoikeuden alan laajetessa ja viranomaisten voimavarojen ehtyessä. Suomessa ongelmaa on pyritty hoitamaan rikosoikeudellista toimivaltaa hallintoviranomaisille delegoimalla tilanteen ollessa nyt se, että uuden sakkomenettelylain voimaan tullessa noin 90 % rikosoikeudellisesta kompetenssista on poliisilla ja muilla hallintoviranomaisilla. Se taasen on ongelmallista perustuslain 3 §:ssä säädetyn vallanjakoperiaatteen kannalta. Välttämätöntä on korostaa myös sitä, että pääosin rikosoikeudelliseen kontrolliin perustuva systeemi aiheuttaa rikosoikeuden inflaatiota: rikosoikeuden arvostuksen vähenemisestä aiheutuvia ei-mittavissa olevia kuluja.

Rikosoikeuden laajenemista vastaan esitetään kuitenkin harvoin kritiikkiä. Rikosoikeustieteen piirissäkään sille ei ole esitetty vakavasti otettavaa vaihtoehtoa. Esimerkiksi hallinnollisia sanktioita ei ole Suomessa – ei tosin muissa Pohjoismaissakaan – koettu rikosoikeuden vaihtoehtona, vaan usein rikosoikeutta täydentävänä järjestelmänä. Hallinnollisten sanktioiden käyttäminen rikosoikeuden ohessa ei ole ollut yksiselitteistä ja jäsenneltyä, yleisiin oppeihin perustuvaa. Kontrollin erityisille alueille, esimerkiksi sotilaskontrolliin, on lisäksi kehittynyt rikos- ja hallinto-oikeuden sekajärjestelmiä.

<b>Tutkimuskysymykset</b>

Käsillä olevassa artikkelimuotoisessa väitöskirjatutkimuksessa pyritään hahmottelemaan rikos- ja hallinto-oikeudellisten rangaistusjärjestelmien välisiä eroavaisuuksia Suomessa. Tutkimuksen keskeisin tehtävä on sen pohtiminen, millä tavalla 2010-luvulle tultaessa olisi tutkimuksen empiiriset ja teoreettiset lähtökohdat huomioon ottaen järkevää ja tarkoituksenmukaista rangaista. Tällä perusteella kehitetään yksikertaista hallintosanktiointiteoreettista mallia, että sitä hyväksikäyttäen lainvalmisteluprosessin sanktiointitilanteessa, sanktiosta päätettäessä, olisi mahdollista asettaa oikeusturvan vähimmäistakeet täyttävällä tavalla oikeus- ja muilta vaikutuksiltaan rationaalinen seuraamus sekä säätää sen määräämiseksi yhteiskunnallisilta vaikutuksiltaan tehokas ja riittävän oikeusturvallinen menettely.

Tutkimustehtävä on tiivistetysti 1) hallinnollisten sanktioiden ja rikosoikeudellisten rangaistusten ja niiden alan määrittäminen, 2) hallinnollisten sanktioiden sääntelymallien valintaperusteluiden selvittäminen, 3) hallintosanktioteoreettisen mallin kehittäminen lainvalmisteluprosessia varten sekä 4) de lege ferenda -suositusten tekeminen rangaistavuuden hyväksyttävyyden ja joutuisuuden parantamiseksi.

<b>Menetelmä ja aineistot </b>

Tutkimus kytkeytyy teoreettisen rikosoikeustieteen, hallinto-oikeustieteen ja prosessioikeustieteen alalle ja se on luonteeltaan ongelmakeskeinen. Tieteenalojen väliset painotukset ja niiden vaikutus vaihtelevat tutkimuksessa. Vaikka tutkimus on monella tavalla luonteeltaan teoreettinen, siinä rakennetaan nimenomaan lainsäädäntötyötä ja lainvalmistelua tukevaa tutkimusta ja teoriaa. Tältä osin näkökulma liittyy kriminalisointiteoreettisessa tutkimuksessa hahmotettuun lainsäätäjän oikeuslähdeoppia koskevaan uuteen näkökulmaan, jolla on yhteyksiä lainsäädäntötutkimukseen ja oikeusteoriassa hahmotettuun legisprudence-tutkimusuuntaukseen, näkökulman suuntautuessa lainsäädäntötasolle.

Tutkimuksen lähteistä suurin osa on oikeustieteellistä kirjallisuutta, jonka pääosa muotoutuu suomalaisesta oikeustieteellisestä kirjallisuudesta. Myös pohjoismaalaista, saksalaista ja hieman myös anglosaksista kirjallisuutta on käytetty. Kansainvälisten kirjallisuuslähteiden merkitys ei ole ollut merkittävä, koska kattava eurooppalainen näkemys aihepiiristä on pyritty saamaan Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytäntöä hyödyntäen. Tutkimuksen lähteinä on käytetty laajasti myös kansallista lainvalmisteluaineistoa, erityisesti hallituksen esityksiä ja perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöä.

<b>Johtopäätökset</b>

Kriminaali- ja/tai kontrollipolitiikassa on juuri nyt tärkeää pohtia, millä tavalla 2010-luvulle tultaessa on järkevää ja tarkoituksenmukaista rangaista. Tähän voisi olla mahdollista vastata tutkimuksessa kehitettävällä hallintosanktiointiteoreettisella mallilla.

Mallin kehittäminen on edellyttänyt yhteiskunnallisten sanktiokäytäntöjen oikeusvaltioopillista tarkastelua, jolloin sanktioiden yhteiskunnalliseen merkitykseen pureutuminen kuvailee myös sitä, millainen modernin oikeusvaltion tila tällä hetkellä on. Perinteisten oikeusvaltioiden paradigmojen käyttäminen ei välttämättä edistä relevantin oikeusvaltiollisen sanktiointiteoreettisen mallin kehittämistä. Voi olla niinkin, että klassinen oikeusvaltio-oppi ja oletetunlaiset rikosoikeuden erityiset elementit eivät enää vastaa yhteiskuntatodellisuutta. Näin rankaisemisen yleiset opit voivat nousta kehittämisen kohteeksi oikeusvaltiollisuuden elementtien toteuttamiseksi valtavasta kasvaneessa hallintoyhteiskunnassa – hallinto-johtoisessa yhteiskunnallisessa todellisuudessa.

Suomen rikoslaki sisältää laajassa merkityksessä sadoittain erilaatuisia kriminalisointeja, joiden merkitys on usein hallinnon toimintaa subventoiva, symbolinen tai jonkin toisen kriminalisoinnin vaikutusta tehostamaan pyrkivä. Tällainen rikoslaki on tehtävänsä, vaikuttavuutensa ja hyväksyttävyytensä kannalta ongelmallinen. Suomalainen hallinnollisten sanktioiden järjestelmä ei sekään ole järkevä ja tarkoituksenmukainen, yleisiin oppeihin perustuva systeemi. Myös yleiseurooppalainen kehitys näyttäisi viittaavan siihen, että Suomessa on tarve kehittää sekä rikosoikeutta että sille vaihtoehtoista hallintosanktioiden järjestelmää, sanktio-oikeutta. Tämä edellyttää lainsäädäntöuudistuksia.

<b>Background</b>

In Finland, legislators easily react to factors causing social disruption by taking criminal law measures. This is evident from the fact that in autumn 2010 criminal provisions were contained not only in the Criminal Code but also in 256 other Acts. Finland’s control and criminal policy, which is moderate in nature, has tightened in the 21st century as the line between an offence and a violation has become somewhat blurred and even non-existent in some cases. At the same time, security has become an important Finnish value – despite the judicial extensions around the concept of security.

All this has caused a problem of delays where cases take too long. It is commonly known that the European Court of Human Rights has handed dozens of rulings against Finland in the 2000s on the grounds that the authorities and courts have taken too long to handle criminal cases. Instead, less attention has been given to the fact that there are also delays in passing sentences for minor offences and violations. In this case, the question is not only about legal protection but also about equal criminal liability. It is necessary to emphasise that a system based mainly on criminal control leads to an inflation of criminal law – to non-measurable costs that are due to reducing respect for criminal law.

It is seldom, however, that criticism is levelled against the expansion of criminal law. No serious alternatives have been proposed for this in the field of criminal law. Unlike in Europe in general, Finland — or the other Nordic countries — does not consider administrative sanctions an alternative to criminal law but a system complementing criminal law. The use of administrative sanctions and their system as an addition to criminal law has not always been clear or structured, or based on the general criminal law doctrine. Further, combined systems of criminal law and administrative law have been created to control specific areas, such as military control.

<b>Aims</b>

The present doctoral thesis, consisting of an abstract and six articles, aims to distinguish differences between the penal systems and the administrative law systems in Finland.

The main objective of this thesis is to discuss how to punish in a sensible and appropriate manner in the 2010s, considering the empirical and theoretical perspectives established in this study. Based on this, the study outlines a simple theoretical model of administrative sanctions. When legislators decide between a criminal and administrative sanction during a bill drafting process, this model would make it possible to lay down provisions on a sanction that meets the minimum standards of legal protection and is rational with respect to its legal and other effects, and provisions on a procedure for imposing such sanctions that guarantees adequate legal protection and has real social impact.

The study focuses on 1) defining administrative sanctions, criminal penalties and their scope, 2) examining the grounds for choosing a regulatory approach to administrative sanctions, 3) creating a theoretical model of administrative sanctions for the purposes of bill drafting, and 4) putting forward de lege ferenda recommendations to support the justification for punishment and making the whole process of imposing sanctions swifter.

<b>Methods and material</b>

The study is conducted in the field of theoretical criminal law, administrative law and procedural law. Emphasis between different disciplines and their effects vary in this study. Although the thesis is in many respects theoretical in nature, it develops research and theory that support legislative work and bill drafting. In this sense, the approach is related to legislators’ new approach to the doctrine of sources of law outlined in theoretical research on criminalisation. From the legislative perspective, this new approach is connected to legislative research and legisprudence, the outline of which is presented in legal theory.

Most of the references cited in this study are from Finnish legal literature but also from Nordic, German and Anglo-Saxon literature. International literature does not play a significant role in the study because the aim has been to provide a comprehensive view of the subject at European level by examining the case-law of the European Court of Human Rights. The sources of this study also include a great variety of na¬tional bill drafting material, particularly government proposals and statements of the Constitutional Law Committee.

<b>Conclusions</b>

It is now important to discuss in the field of criminal and/or control policy how to punish in a sensible and appropriate manner in the 2010s. The theoretical model of administrative sanctions outlined in this thesis could be used to answer that question.

To be able to create a theoretical model, it was necessary to examine Finnish practices in imposing sanctions from the perspective of the doctrine of the rule of law. In exploring the social significance of sanctions, the study also describes the current situa¬tion in a modern constitutional state. Using traditional rule-of-law paradigms does not necessarily promote the creation of a relevant theoretical rule-of-law model of sanctions. It is also possible that the classical rule of law and certain elements of criminal law no longer reflect the social reality. Thus, efforts may be directed towards further developing the general rules for imposing sanctions in order to implement the elements of the rule of law in a society that is controlled and supervised by management.

The Criminal Code of Finland contains, in a wider sense, even hundreds of criminalisation provisions; the meaning of these provisions is often symbolic or intended to support the work of public administration or to improve the effect of another criminali¬sation provision. Such a Criminal Code is problematic with regard to its purpose, efficacy and legitimacy. The Finnish system of administrative sanctions is not a sensible and appropriate system based on the general criminal law doctrine. The latest development trend at European level seems to indicate that Finland needs to improve criminal law and its alternative, the system of administrative sanctions — the right to impose sanctions. This calls for legislative amendments.